一、人民法庭建设的现状

（一）当前人民法庭的职能定位

当前，人民法庭是基层人民法院的派出机构和组成部分，是人民法院审判工作的前沿阵地，担负着大量民事、经济纠纷和轻微刑事案件的审理任务，同时还指导人民调解委员会的工作，参与社会治安综合治理，在法治进程中发挥着不可替代的作用。

1999年，最高人民法院颁布的《关于人民法庭若干问题的规定》总结了人民法庭的四项任务：一是审理简单民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；二是办理本法庭审理案件的执行事项；三是指导人民调解委员会的工作；四是办理基层人民法院交办的其他事项。另规定“人民法庭可以通过审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式，参与社会治安综合治理。”

2005年9月16日，最高人民法院作出了《关于全面加强人民法庭工作的决定》认为，人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众联系的桥梁和纽带，是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口，以“面向农村、面向基层、面向群众”为工作要求。以“便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”为工作原则。赋予了人民法庭依法妥善处理和化解各种社会矛盾，推进基层社会主义法治建设的进程，维护社会的公平和正义的历史使命。事实证明，人民法庭也担当起了这一使命，据统计，在基层法院审理的一审案件中，有过半的民事案件、经济合同纠纷案件和轻微的刑事自诉案件是由人民法庭审理的。

然而，随着《中华人民共和国民事诉讼法》的修改和司法体制改革的推进，人民法庭的工作重心发生改变，上述定位已不能完全准确的描述人民法庭的职能和各项工作的比重。

一是审判和执行工作比重不明确。最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》中规定，人民法庭的职能包括了办理本法庭审理案件的执行事项，但据笔者了解，人民法庭办理的民事案件多则几百件，少则一百余件，有大约40%的案件都会进入执行程序，而且判决案件往往难以执行，造成老、陈执行案件积压，导致恶性循环。

二是人民法庭与乡镇党委的关系并无定论。人民法庭一般设在乡镇，辖区为一个甚或数个乡镇。有些乡镇将人民法庭纳入乡镇直管单位，甚至定位为乡镇综合治理体系的一部分。

三是人民法庭在小额速裁程序的适用中担当着什么样的角色，如何规范，尚没有具体措施。

四是人民法庭与基层法院民事业务庭审理民事案件存在重叠，容易造成相互推诿或是争抢案源。

（二）当前人民法庭建设中普遍存在的若干问题

一是人员配置问题。最高院《关于全面加强人民法庭工作的决定》第5条规定：“设置人民法庭应当至少要有三名法官，一名书记员，有条件的应当配备司法警察。少数民族地区应当配备懂当地少数民族语言的审判人员和书记员……”在山区，人民法庭至多有三名法官，无专职书记员，有些法庭办案只能“自审自记”。[1]这远远达不到最高院《决定》的要求，是司法体制改革中应当予以重视的问题。

二是人民法庭处于错综复杂的支配与被支配关系中。从法律角度看，人民法庭属于基层法院的派出机构，与乡政府既非隶属关系，亦非平行关系。然而在实践中，乡镇人民法庭事实上处于乡镇党委的领导之下，人民法庭在办理案件时不仅要考虑法律问题，更要考虑乡镇党委的政治目标、形象，维护政府的权威及地方稳定。不仅如此，法庭还经常接到乡镇党委的命令参与一些行政性事务，如直接参与一些征地、拆迁任务。乡镇党委也可以从包括人民法庭在内的乡镇各单位抽调人员组成一个综治维稳体系，负责处理一些棘手的维稳任务。可见，在新的背景下，人民法庭实际上构成了乡镇党委社会综合治理实践的重要力量，并且在这种实践中处于被支配地位。这就产生了一个怪圈，“即一方面司法的权威性不断罹受行政干预之苦；另一方面，作为行政干预之结果，为弥补自身权威不足，法庭又不得不求助于行政权力，而这种依赖则进一步强化了法庭的从属地位，弱化了法庭作为一个司法机关的权威。”[2]

（三）在两审终审制的情况下，人民法庭在减少当事人诉累方面效果并不理想。

从表面上看，建立人民法庭似乎可以减轻偏远地区广大群众的负担，减少当事人在诉讼过程中的奔波和不便，也使得受诉法庭可以就近调查并调处纠纷。但是，从整个大的诉讼过程来看，由于两审终审制，作为基层法院的上级法院，二审法院不可能因案件是由人民法庭所审理的而改变程序，也不可能在两审中均派出法庭进行审理。由此看来，人民法庭给当事人带来的便利充其量也只不过是部分便利。另一个不容忽视的事实是，为了部分当事人诉讼的便利，在人民法庭办理一件案件的成本要比在基层法院办理同样一件案件的成本高得多。笔者所在的山区法庭没有配备电子签章，从立案到文书汇报、签发、盖章要多次往返于法院与法庭之间，这部分案件，往往是小标的案件，当事人在诉讼中缴纳很少数额的诉讼费，其数额远不抵因启动国家司法机器之运转所需的各种开支，增加了法院司法资源的负担。这就迫切需要在司法便民和节约司法资源之间找到一个平衡点。

二、人民法庭职能在司法改革中的重新定位

在对人民法庭进行重新定位时，最重要的是要从当前我国的司法审判所面临的实际情况出发。而当前我国的司法现状是：“案多人少”，这是各地人民法院尤其是基层人民法庭普遍存在的问题，审判负担极其沉重。造成这个现象的原因是多方面的，但其中重要的一环，就是人民法庭工作重心不明，使力分散，造成处处用力，却处处不讨好。在司法体制改革中对人民法庭进行重新定位，确立法庭工作重心是十分必要的。

（一）审执是主线，诉讼调解是主要方法。

审执是指审判和执行的简称。审判工作和执行工作始终是法院工作的主线，这当然适用于人民法庭。基层人民法庭受理的一般是简单的民事纠纷、经济合同纠纷或量刑较轻的刑事自诉案件。在笔者所在的山区法庭，离婚纠纷案件占到了20%至30%，民间借贷纠纷案件占到了30%。审判工作强调办案质量的同时，还要强调办案效率。强调办案效率，就是要用好诉讼调解，能或有诉前调解可能性的就作好诉前调解，能用简易程序审理的就用简易程序，尽可能地方便当事人诉讼或采用更便捷的纠纷解决办法，如诉前调解、诉调对接等。同时，执行工作要放在和审判工作同等重要的高度。在这一点上，人民法庭表现得更加明显。县级以上法院一般都设立有专门的执行机关，即执行局。这在理论上被称为审执分离。但当前，基层人民法庭却贯彻了审执合一的理念。基本上是，各自负责审判的案件，各自负责执行，在审判中考虑将来执行的难度，在执行中探索审判的方向。目前，人民法庭是“麻雀虽小，五脏俱全”，既有审判工作，又有执行工作，还承担着指导人民调解，对基层进行普法宣传等不同于基层法院机关业务庭的任务。在法庭工作的法官必然难以将绝大部分精力放在案件的审理和执行中去，没有审执工作作为法庭权威的基础，再多的宣传和指导人民调解工作，也难以彰显司法的公信力。

另外，法庭的法官同样也面临一个双重角色的问题。由于在立法定位上法庭的性质是司法性质的，法庭的法官在审理案件的过程中既是法官又是调解者，这种身份的特殊性难免使当事人对法官的中立性、公正性产生质疑，从而使调解的特殊作用难以发挥。

（二）人民法庭应成为培养优秀法官的练兵场。

司法体制改革中，基层法院的人财物将逐步由省一级统筹调配管理，对于法官的遴选会限定于有一定经验的司法工作人员、律师或法学教授，这样一些中、高级社会阶层的人士，是否甘心在落后的山区乡镇法庭担任法官，尚需实践证实。但是人民法庭是锻炼人才的地方，这是毋庸置疑的。因此，人民法庭应当有为法院“造血”的功能。基层法院应给法庭多配备年纪轻、业务能力强的优秀法律人才，让他们多接受基层实践锻炼。

（三）人民法庭应谨慎参与社会综合治理。

最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》规定， “人民法庭可以通过审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式，参与社会治安综合治理。”因此，人民法庭应当严格基于审判执行的本职，间接而谨慎的参与乡镇社会综合治理。1、通过采取庭审公开、巡回办案以案说法等渠道参与乡镇社会综合治理。2、通过加强对人民调解工作的指导，健全社会矛盾的多元化处理机制，将社会综合治理的重要力量慢慢转为基层人民调解组织，而非法庭。人民调解组织在维护社会稳定、促进经济发展，及时有效地化解社会矛盾纠纷应当发挥更加积极作用。但目前我国的人民调解工作还存在许多与社会发展不相适应的地方，调解组织薄弱，人员素质偏低，资金严重不足，机制不健全，特别是人民调解员队伍责任心不强。以笔者在法庭办理的一件人身损害赔偿案件为例，邻居二人因一棵长在住宅边界的桃树发生纠纷，该相邻纠纷未得到村人民调解委员会的解决，双方结仇，后因一偶发事件发生争执，互相殴打，导致一方肋骨骨折。该村人民调解委员会又未在第一时间化解矛盾，双方闹到派出所。派出所对双方都进行了行政处罚。但经行政处罚，双方的矛盾不但没有化解，反而更深。后骨折一方诉至法庭要求对方赔偿，双方都花几千元委托了诉讼代理人，最终法庭做了大量工作无法调解双方矛盾，依法判决，因双方都有过错，判决被告赔偿原告不到三千元。此案件在执行阶段一度陷入僵局，最终被告的亲戚拿出赔偿款才算了结。但双方的仇恨却更深了，为该村社会治安留有巨大的隐患。由此案，我们可以看出人民调解组织在第一时间弥合受损的社会关系是多么重要。因此，指导人民调解，实施诉调对接认要真抓实干，以调动人民调解员的积极性为突破点，不一味追求数量，力求把矛盾化解在初生之时。

（四）人民法庭应成为乡镇社会诚信体系中的权威。

人民法庭审理民商事案件，应当以建立良好的信用体系，恢复人与人之间和谐的社会关系为己任。当然，人民法庭并不适合作为社会诚信的评价者，但是，仍可通过向需要类似信息的个人、企业提供咨询等方式影响社会诚信的评价。例如某个人与另一人拟洽谈商事合作，需要了解该人的经济状况和个人信用，即可向法庭了解该人参与诉讼案件多少，是否按照人民法院生效文书履行义务等信息，通过这些来形成对个人信用的基本感知。

三、刍议人民法庭在司法改革中存在若干问题的应对

（一）基层法院对人民法庭的管理也应去行政化。

当前法院内部院长、人民法庭庭长与法官之间属于行政化管理模式，法院、法庭、法官服从上级指示，司法过程是一个层层审批的过程，依然是以行政权的行使方式行使审判权。对此，应实现法庭管理去行政化。具体来说，一是独任审判员、合议庭独立办案，对其所办案件负责，逐步取消法庭办理案件向庭长、院领导层层报批的制度。二是明确审级监督和基层法院内部监督的界限。因为人民法庭与基层法院其他业务庭在审级上是平等的，所以不存在基层法院指导人民法庭审判业务，而应当是由二审法院相关部门对人民法庭的审判业务进行指导和监督，且这一指导和监督是通过对上、抗诉案件的审理来实现的。基层法院对人民法庭的监督也应限定在形式上的案件质量管理和司法廉洁监督。三是在法庭管理模式上司法权与司法行政事务权应当分离，否则影响司法的专业化。当前的法庭管理模式是庭长管理法庭全面事务，副庭长协助庭长管理，同时作为审判人员的庭长、副庭长又行使审判权，这种集司法权和司法行政事务权于一体的管理模式不仅影响了司法专业化，分散了法官的精力，而且集权容易滋生腐败。笔者认为当前的司法体制改革，应当将此列为重点。因为人民法庭是法院司法权运行的第一线，是整个法院系统大树的根基，可以夸张的说，捋顺了法庭的改革，则司法改革就成功了一半。

(二)调整人员配置结构

根据最高院《关于全面加强人民法庭工作的决定》第5条规定，一个法庭至少要配备三名法官，一名书记员，有条件的应配备一名司法警察。但是在司法体制改革中，这个配置已经无法满足人民法庭的工作需求了。司法改革规划中，法院工作人员会大致分为三个序列：一是审判员和助理审判员等审判权行使的主体；二是书记员、司法警察、专业技术人员等审判辅助人员；三是司法行政事务人员主管后勤保障及文化宣传等司法行政事务。[3]按照这个精神，一个人民法庭应平均配备6人左右，主审法官1名，审判员或助理审判员2名，书记员1名，司法警察1名，司法行政事务员1名。司法行政事务员负责法庭的经费收支、诉讼费收取及退还、协调法庭与基层法院的司法行政事务和政治工作。主审法官负责法庭案件的分配和疑难案件、普通程序案件的办理，2名法官专门办理案件，其中1名法官专门办理诉讼案件并指导书记员进行调解，1名法官在司法警察的配合下专门办理执行和非诉其他案件，或根据人民法庭的实际情况，由主审法官另定。书记员负责诉前和庭前的调解、庭审记录、卷宗装订、领卷报卷、文书校对、文书送达等事务。这样的人员配置既适应了司法体制改革对法院工作人员分类管理的精神，也将人民法庭的司法权行使和司法行政权行使分离，达到解放法官的主观能动性，将开庭审理与诉前、庭前调解的主持人员做一区分，避免群众“法官只会和稀泥”的疑虑和避免人民法庭司法腐败的效果。

（三）人民法庭应实行有条件的审执一体

人民法庭在审判与执行工作的比重上，应确立 “审执合一”为原则，“审执分离”为例外。1、人民法庭负责执行由该法庭主持调解的简易程序案件或以小额速裁程序判决的案件。这个范围的执行案件基本可占到人民法庭审理案件的80%到90%，即以审执一体为原则，这样做的好处是促使法官在审判阶段重视执行，有助于基层群众的合法权益实现。2、对于人民法庭办理的普通程序案件和以判决方式结案的简易程序案件，应由基层法院执行局负责执行。一方面，这部分案件数量少，不会给执行局带来大的工作压力，另一方面，这部分案件大都争议较大，以人民法庭的人力物力和掌握整合的社会资源，不易执行，反而会造成案件积压，导致法院公信力下降。3、人民法庭有协助执行局办理上述执行案件的职责。由于执行局人员对乡镇地理位置、镇村组织人员以及当事人的基本情况不熟悉，执行局人员下乡执行仍然需先找法庭，人民法庭干警应配合执行局人员开展执行，如协调基层自治组织作被执行人思想工作、提供被执行人社会关系等等辅助工作。

(四)明确人民法庭与乡镇党委的关系

第一，人民法庭是基层人民法院的派出机构，受基层法院党组织的领导。这是由《人民法院组织法》规定的，不容置疑。

第二，人民法庭在乡镇开展工作，受乡镇各界的监督，这其中当然包括乡镇党委，但是人民法庭工作并不对其负责。

第三，人民法庭在立足审判执行工作的基础上，间接参加乡镇社会综合治理，不直接参与征地、拆迁等城镇建设或维护社会稳定的事务。

第四，人民法庭的法官，不应接受乡镇党委的抽调或派给其他政治任务。

在中国，人民法庭作为审判执行第一线，对中国司法有着举足轻重的地位，法院系统也日益对法庭给予了重视，但是要使人民法庭在司法体制改革后，发挥更加重要的作用，仍有很多问题有待研究，笔者在此抛砖引玉，就笔者本人在法庭工作中的一些困惑和想法进行探讨，或有偏颇，请予指正。